當地時間6月6日，美國白宮宣布將對從東南亞四國，包括泰國、馬來西亞、柬埔寨和越南采購的太陽能組件給予24個月的進口關稅豁免，并授權使用《國防生產法》加速太陽能組件的國內制造。

此次美國在政策上的轉向頗為突然。今年3月，美國商務部開啟了對東南亞光伏的“反規避調查”，即調查東南亞四國出口太陽能電池板到美國是否存在規避關稅的情況。時隔三個月，美國方面宣布在兩年內不對從東南亞四國進口的太陽能產品征收新的關稅。由于東南亞上述國家的光伏組件企業主要為中資企業，因此，市場有分析認為，這是美國對華光伏產品進出口政策的松綁。

談及上述觀點，大成律師事務所國際貿易救濟業務合伙人、北京律師協會WTO與反傾銷專業委員會副主任孫磊在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示“并不認可”。

“此次美國總統拜登是通過采取緊急授權，規定給東南亞四國24個月的豁免期來解決國內供應短缺和成本高企的問題，若美國國內的供應問題能盡早解決，該授權可能不會維持24個月，甚至可能提前結束。”孫磊認為，可以把此次政策的轉向理解為美國政府的“權宜之計”。孫磊說。

采取在兩年內豁免進口太陽能產品關稅的手段，美國究竟打著怎樣的算盤?另一方面，暫時得到喘息之機的東南亞光伏產業，未來的發展命運又將如何?

美國光伏的“強依賴”

當美國宣布暫停對東南亞太陽能行業征收新關稅兩年的決定時，眾多美國太陽能安裝商都表示歡迎。此前，太陽能安裝商就曾抱怨稱，關稅拖累太陽能在美國的廣泛采用。

不得不說，如今豁免關稅的政策解決了不少美國本土太陽能安裝商和開發商的煩惱。自美國商務部啟動關稅調查以來，美國就基本停止了從東南亞四國進口太陽能電池板。由于缺少進口的太陽能產品，美國光伏產業在“反規避調查”的過程中發展停滯不前。

最顯著的影響是，美國光伏行業裝機量驟降。貿易組織Solar Energy Industries Association數據顯示，美國光伏行業1-3月太陽能面板安裝量季環比驟降52%至3.9GW，創最近兩年新低。

另外，美國清潔能源部門的相關人士也警告稱，“反規避調查”可能會導致高達240%的追溯關稅，將嚴重阻礙美國太陽能產業發展，導致數千人失業，并危及全國80%的計劃太陽能項目。其間，不少企業的太陽能項目的確有所延遲。

美國最大的可再生能源公司之一NextEra Energy曾表示，預計調查將推遲安裝價值20億至30億瓦的太陽能和存儲設備，這些設備足以為100多萬個家庭供電。另外，能源咨詢公司Rystad energy也表示，由于美國商務部的調查，計劃在2022年安裝的17.5GW的太陽能裝置也面臨停滯風險。

美國光伏行業之所以受到如此大的沖擊，源于該行業對外部供應鏈的強依賴。Rystad energy數據顯示，2021年，來自東南亞四國的太陽能電池板占美國進口太陽能裝機容量的85%，而在2022年前兩個月，該比例一度升至99%。

正因如此，在孫磊看來，美國此次松綁政策在很大程度上是為了試圖讓停滯的太陽能項目重回正軌。

“美國光伏產業下游從業者對于征收關稅的反對聲音很大。特別是在美國商務部的關稅調查期間，美國基本停止從東南亞進口太陽能電池板，以至于美國國內光伏制造商供給缺乏。”孫磊還向記者表示。

中信證券的研報分析也認為，目前美國光伏制造能力捉襟見肘，豁免關稅反映美國光伏對外部供應鏈的高度依賴，同時，由于美國近期通脹壓力明顯加大，為緩解企業和消費者價格壓力，短期內取消部分商品關稅是有效的應對措施。

雖說“松綁”關稅的好處顯而易見，但對產能過于依賴外部的美國而言，此舉或許只能解燃眉之急。據了解，目前美國太陽能電池板和零部件有80%源于東南亞四國。

因此，在緩解國內供應緊缺的同時，美國政府還著手提升國內的生產能力——6月1日，白宮宣布拜登授權使用《國防生產法》(DPA)來加快清潔能源技術的國內生產。據悉，《國防生產法》的內容將圍繞以下幾方面，包括迅速擴大美國在太陽能電池板部件、建筑隔熱材料、熱泵、電網基礎設施和燃料電池方面的制造等。

那么，“豁免關稅”和出臺法例鼓勵國內生產并舉，能在多大程度上提振美國的光伏產業?

孫磊表示并不太樂觀。他指出，由于豁免關稅和補貼國內企業等政策很難持續，因此美國光伏產業的發展將很難達到設定的目標，即到2024年將國內太陽能制造能力提高到22.5GW。并且，政策的效果很有可能是有限的，往往不及市場本身的力量。

中國人民大學重陽金融研究院助理研究員、綠色金融項目副主管趙越也持相近的觀點。他向21世紀經濟報道記者表示，今年下半年美國的中期選舉或許會對政策走向形成影響，“民主黨與共和黨對低碳環保的主張相悖，如果共和黨在接下來的中期選舉中占優，光伏產業的發展前景將變得不明朗。”

“松綁”關稅意味著什么?

美國豁免東南亞四國光伏進口關稅的消息一出，港股和A股光伏股全線收漲。股價的良好表現，主要與中資光伏企業在東南亞的布局有關。

據悉，東南亞上述國家的光伏組件企業主要為中資企業。趙越向記者表示，從分工來看，中國負責光伏組件的設計研發，東南亞國家負責光伏組件的生產與出口。因此，他認為，美國對東南亞四國對關稅的“松綁”將間接推動中國光伏產業的出口，有利于這部分企業擴大生產規模，并增加東南亞當地的就業。

中信證券的分析也認為，階段性關稅豁免的新措施，將使大量在東南亞的中資企業加快恢復對美國光伏組件出口，還可能在兩年內出現一定報復性搶購和囤庫需求。

如硬幣的兩面，豁免東南亞地區新增關稅有其局限性。嘉實新能源新材料基金經理熊昱洲向21世紀經濟報道記者表示，美國的政策更多是針對東南亞領域的光伏產業，目前還沒有針對中資企業做出新的關稅安排。

值得注意的是，不對東南亞征收新關稅，但原有的關稅目前并沒有被取消，例如還待復審的“301調查”關稅，以及針對光伏產品的暫扣令(WRO)。這就意味著，東南亞中資企業對美國出口光伏產品的貿易壁壘仍然存在。

對此，孫磊向記者指出，處在豁免關稅的兩年“窗口期”里，在東南亞當地投資的中資企業會因此獲益，但同時，它們不得不考慮到免稅政策在發揮兩年效益之后的處境以及風險。因此，孫磊預計，將有不少中資企業會重新考慮區域布局，“對于部分未來出口還是主要面向美國市場的中資企業，我認為它們將很有可能縮減對這部分區域的投資”。

中國在光伏產業上早已形成了絕對的優勢。截至2021年，中國擁有全球72%的多晶硅產能、98%的硅錠、97%的硅片、81%的電池片和77%的組件產能。除了原材料豐富，中國在光伏發電專利數量上也遠超美國。據前瞻產業研究院數據，中國2015-2020年的光伏發電相關專利數量遠遠超過美國，2020年為4089項，而美國的專利數量僅為149項。

因此趙越向記者表示，中國光伏產品的優勢將是很難被替代，“無論是從質量還是成本角度考慮，美國進口中國的光伏產品都是更好的選擇。”

囿于現有的發展水平只能依賴外部，美國光伏產業未來或許還不得不做出更多的讓步。