“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。為貫徹落實黨中央、國務院關于協同推進減污降碳的部署要求，近日，生態環境部等7部門聯合印發《減污降碳協同增效實施方案》(以下簡稱《方案》)，作為碳達峰碳中和“1+N”政策體系重要文件之一，對推動減污降碳協同增效進行系統謀劃，明確目標任務和實施機制，為2030年前協同推進減污降碳工作提供行動指引。

　　一、深刻認識減污降碳一體謀劃的重要意義

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以前所未有的力度抓生態文明建設，推動我國生態環境保護取得歷史性成就，生態環境質量持續改善，碳排放強度顯著降低。2021年，全國地級及以上城市空氣質量優良天數比率達到87.5%，較2015年提高6.3個百分點;細顆粒物(PM2.5)年均濃度降至30微克/立方米，較2015年下降34.8%，藍天白云、繁星閃爍漸成常態。全國地表水國控斷面水質優良斷面比例較2015年升高18.9個百分點，劣Ⅴ類斷面比例下降8.5個百分點，清水綠岸、魚翔淺底景象不斷增多。截至2020年底，中國碳排放強度較2005年降低48.4%，非化石能源占能源消費的比重達到15.9%，煤炭占能源消費的比重由2005年的72.4%下降至56.8%。新能源汽車生產和銷售規模連續6年位居全球第一。

　　在美麗中國建設邁出重大步伐、綠色低碳發展取得顯著進展的同時，我們要看到，我國生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，保護與發展長期矛盾仍然存在。2021年全國地級及以上城市中仍有四成左右空氣質量未達標，PM2.5平均濃度較世界衛生組織準則值高出6倍;海河、黃河、遼河流域水資源開發利用率遠超40%的國際公認警戒線;單位GDP能耗、單位GDP用水量均為中等發達國家2倍以上。力爭2030年前實現二氧化碳排放達峰、2035年基本實現美麗中國建設目標時間緊、任務重，面臨艱巨挑戰。

　　環境污染物與溫室氣體排放具有高度同根、同源、同過程特性和排放時空一致性特征，化石能源消費、工業生產、交通運輸、居民生活等均是環境污染物與溫室氣體排放的主要來源，這意味著減污和降碳具有一致的控制對象，兩項工作在很大程度上可以協同推進。面對環境質量改善與溫室氣體減排的雙重壓力與迫切需求，《方案》錨定美麗中國建設和實現“雙碳”目標，統籌大氣、水、土壤、固體廢物、溫室氣體等多領域減排要求，在科學把握污染防治和氣候治理整體性的基礎上，以碳達峰行動進一步深化環境治理，以環境治理助推高質量達峰，提升減污降碳綜合效能，實現環境效益、氣候效益、經濟效益多贏。

　　二、加快構建減污降碳一體推進的任務體系

　　實現減污降碳協同增效，要點是突出源頭治理、系統治理、綜合治理，手段是強化減污降碳的目標協同、區域協同、領域協同、任務協同、政策協同、監管協同，途徑是通過減污和降碳兩個領域工作的深度耦合和同頻共振，實現提質增效。

　　一是強化源頭防控，加快形成有利于減污降碳的產業結構、生產體系和消費模式。我國生態環境問題根本上是高碳能源結構和高耗能、高碳產業結構問題，以重化工為主的產業結構、以煤為主的能源結構、以柴油貨車為主的交通運輸結構是造成我國大氣環境污染和碳排放強度較高的主要原因。《方案》把實施結構調整和綠色升級作為減污降碳的根本途徑，要求大力支持電爐短流程工藝發展，水泥行業加快原燃料替代，石化行業加快推動減油增化，鋁行業提高再生鋁比例，加快再生有色金屬產業發展。推動能源供給體系清潔化低碳化和終端能源消費電氣化，嚴格合理控制煤炭消費增長，重點削減散煤等非電用煤。加快推進“公轉鐵”“公轉水”，提高鐵路、水運在綜合運輸中的承運比例。加快形成綠色生活方式，擴大綠色低碳產品供給和消費，推進構建統一的綠色產品認證和標識體系。

　　二是突出空間協同，更好發揮降碳行動對生態環境質量改善的綜合效益。環境污染物與二氧化碳排放具有高度類似的空間聚集特征。空間分析結果表明，全國碳排放量排名前5%的網格，合計貢獻了全國二氧化碳排放總量的68%，同時貢獻了NOX排放總量的60%、一次PM2.5排放總量的46%和VOCs排放總量的57%，大氣污染嚴重區域與二氧化碳排放重點區域高度重疊。為此，在充分考慮碳排放氣候影響均質性和污染排放空間異質性的特征基礎上，《方案》提出要強化生態環境分區管控，增強區域環境質量改善目標對能源和產業布局的引導作用，要求污染嚴重地區加大結構調整和布局優化力度，加快推動重點區域、重點流域落后和過剩產能退出;研究建立以區域環境質量改善和碳達峰目標為導向的產業準入及退出清單制度;到2030年，大氣污染防治重點區域新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售量的50%左右。通過加強空間協同調控，在落實全國降碳任務的同時，有效提升區域減排效益和環境改善效果。

　　三是加強技術優化，增強污染防治與氣候治理的協調性。統籌水、氣、土、固廢等環境要素治理和溫室氣體減排要求，優化治理目標、治理工藝和技術路線，強化多污染物與溫室氣體協同控制。在大氣污染防治方面，強調一體推進重點行業大氣污染深度治理與節能降碳行動，探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協同控制改造提升工程試點。在水污染防治方面，大力推進污水資源化利用，構建區域再生水循環利用體系;推進污水處理廠節能降耗及熱能利用技術。在土壤污染防治方面，優化土壤污染風險管控和修復技術路線，推動污染地塊植樹造林增匯，因地制宜規劃建設新能源項目。在固廢污染防治方面，強化資源循環利用，減少有機垃圾填埋，加強生活垃圾填埋場垃圾滲濾液、惡臭和溫室氣體協同控制。

　　四是注重政策創新，形成減污降碳激勵約束機制。充分利用現有較為完善的生態環境制度體系優勢，加強減污和降碳工作在法規標準、管理制度、市場機制等方面的統籌融合。推動將協同控制溫室氣體排放納入生態環境相關法律法規，制修訂相關排放標準，強化非二氧化碳溫室氣體管控，制定污染物與溫室氣體排放協同控制可行技術指南、監測技術指南。堅持政府和市場兩手發力，研究探索統籌排污許可和碳排放管理，推動污染物和碳排放量大的企業開展環境信息依法披露，充分運用經濟政策和市場化手段促進經濟社會發展全面綠色轉型。

　　三、著力打造減污降碳一體實施的行動模式

　　“合抱之木，生于毫末;九層之臺，起于壘土;千里之行，始于足下”，減污降碳協同治理工作只有落地才能增效，推動減污降碳協同落地見效，需要在多層次、多領域推動試點的基礎上，科學評價相關成效，加強基礎能力建設，由點及面在全社會形成減污降碳高效協同的工作格局。

　　一是開展多維度的減污降碳協同創新試點示范。充分考慮重點區域、城市、園區、企業的發展水平、資源稟賦、控排潛力，開展減污降碳協同創新，形成各具特色的典型做法和有效模式。區域層面加強結構調整、技術創新和體制機制創新，探索減污降碳協同增效的有效模式，城市層面探索不同類型城市減污降碳推進機制，產業園區層面探索資源能源集約節約高效循環利用的機制和方法，提高廢物綜合利用水平，企業層面探索實現多種污染物與溫室氣體協同減排的先進技術，并探索打造“雙近零”排放標桿企業。通過定期開展跟蹤評估，形成一批可推廣、可復制的典型經驗和案例。

　　二是構建減污降碳協同度評價體系。《方案》首次在文件中提出協同度概念，要求開展重點城市、產業園區、重點企業減污降碳協同度評價研究，并明確“到2025年，減污降碳協同度有效提升”的工作目標。通過建立協同度評價體系，有效發現在減污降碳工作中存在的薄弱領域和主要問題，找到潛在的不協同和不夠協同的領域，為及時調整優化工作重點和推進策略提供參考依據;同時，通過統一基線的評價工作，在時間尺度上反映減污降碳工作的持續性進展，便于橫向之間進行比較，進而為梳理總結特色工作和推廣先進經驗提供基礎。

　　三是提升減污降碳協同治理基礎能力。《方案》提出要重點加強技術研發應用，強化經濟政策，提升基礎能力。科技創新是推動減污降碳協同增效的核心驅動力，圍繞能源、電力、工業、交通、建筑以及生態碳匯等領域的減污降碳技術發展需要，加強科技落地和難點問題攻關。經濟政策是落實《方案》的重要保障，推進氣候投融資試點，推動實施有利于企業綠色低碳發展的價格、財稅、金融政策，引導經濟綠色低碳轉型。基礎能力是提升減污降碳的根本支撐，拓展完善天地一體監測網絡，健全排放源統計調查、核算核查、監管制度，研究建立固定源污染物與碳排放核查協同管理制度，實行一體化監管執法。(作者：王金南、嚴剛、雷宇 單位：生態環境部環境規劃院)