“‘十三五’前四年，鄂爾多斯新增能耗總量3033萬噸標準煤，超出‘十三五’控制目標2433萬噸標準煤，增量全區第一;單位GDP能耗累計上升53.8%，升幅全區第一。2020年前三季度，繼續延續前四年態勢，能耗同比增長14.4%，單位GDP能耗上升16.7%。”

　　“烏蘭察布市能耗總量快速增長，單位GDP能耗大幅上升，‘十三五’前四年，全市新增能耗958萬噸標準煤，占全區新增能耗的14.6%，超出‘十三五’控制目標703萬噸標準煤，單位GDP能耗累計上升35.3%。”

　　日前，內蒙古自治區發改委就能源消費總量和能耗強度控制(以下簡稱能耗“雙控”)不力問題，約談烏蘭察布、鄂爾多斯兩地并提出警告。據記者了解，包括烏、鄂兩地在內，內蒙古12個盟市無一完成“十三五”能耗強度下降目標，自治區“十三五”“雙控”任務落空。

　　值得關注的是，內蒙古并非個例。盡管“十三五”考核結果尚未公布，但目前全國已有多地提出能耗“雙控”壓力巨大，并就“十四五”用能缺口表達急切擔憂。一邊是節能減排的剛性任務，一邊是能源需求的日益增長，“雙控”難題該如何破解?

　　除了西部，東中部省份“雙控”達標也不輕松

　　“目前時機不成熟，不方便對外發聲。‘十三五’期間沒有完成指標，‘十四五’怎么做，還要先等國家下達新任務。”面對記者關于“自治區‘十四五’‘雙控’怎么做”的提問，內蒙古發改委辦公室相關人士如是回應。

　　“高耗能項目上馬過快過多，是導致當地用能大增的主要原因。內蒙古最大競爭力之一，就是煤炭等能源產品具有價格優勢，因此粗放用能現象非常普遍，能效水平長期遠低于全國平均值。存量沒有做好，新增項目也未能有效控制化石能源消費。”一位來自國家發改系統的專家直言。

　　陜西省發改委相關負責人也稱，當地能耗壓力主要來自新增項目——全省僅2020年投產或達產的耗能量大的項目就有14個，預計將新增能耗397萬噸標準煤。“按規上工業用能占全社會用能的70%測算，預計2020年全社會新增能耗567萬噸標準煤，超出控制目標158萬噸。”

　　據記者了解，除了西部，東中部省份“雙控”達標也不輕松。上述專家舉例，“十三五”期間，浙江一次能源消費增量控制目標為2380萬噸標準煤，但當地有個新增項目的能耗增量高達4080萬噸標準煤，這一項目投產也就意味著浙江省能耗“雙控”任務將難以完成。“重大耗能項目大量建成投產，正是多地‘雙控’難以達標的主要原因。”

　　湖北省某地市政府相關負責人告訴記者，湖北省政府于2020年4月發布《關于加快推進重大項目建設著力擴大有效投資的若干意見》，明確提出“2020年新建并于‘十四五’時期投產的重大項目，按照國家產業布局規劃、開工投產計劃批準建設，可不受能耗總量指標約束。”“按照文件，2020年投產的重大項目所產生能耗，待‘十三五’規劃執行結束后，結合全省能耗強度目標完成情況統籌處理。正因為有了上述文件，我們才放心簽下一個百億元現代煤化工項目，原計劃趕在2020年底前開工。目前，項目其他前期工作都已準備就緒，然而由于全省‘十三五’雙控壓力大，直到現在也沒能解決項目用能指標，問題十分棘手。”

　　“能耗‘雙控’不是盲目停止發展耗能項目，而是要把產業要素盡量向高端方向集中”

　　重壓之下，內蒙古初步提出，自今年1月1日起，不再審批電石、電解鋁、焦炭等新增產能，除國家布局的現代煤化工項目外，“十四五”原則上不再審批新的煤化工項目。對于已經批復、尚未開工的項目，將視情況停緩建一批。

　　但在多位業內人士看來，能耗“雙控”并非簡單“一停了之”，也不是一味拒絕化石能源項目。

　　“化石能源富集區希望將資源優勢轉化為經濟優勢，帶動地方發展及能源資源高效利用，思路有其合理性。但問題在于如何轉化，不能以簡單粗放的方式，讓低端產業占用過多能耗指標。”石油和化學工業規劃院副院長李志堅舉例，近年來，焦化、合成氨、燒堿、電石等傳統高耗能產業在內蒙古大批上馬，部分產能并非國家鼓勵的清潔高效利用方式，甚至有部分產品在東部地區迫于節能減排壓力已關停淘汰。表面上看，這些項目對地方經濟有貢獻，但如果僅僅是簡單復制、轉移，從全國布局來看并沒有真正提高發展質量，不但浪費地方用能指標，還留下大量排放，得不償失。“所以，能耗‘雙控’不是盲目停止發展耗能項目，而是要把產業要素盡量向高端方向集中，實施高質量發展，在耗費同等能源資源的條件下創造更多價值。這就要求地方政府根本轉變發展思路，‘雙控’不是節能一個部門的事情。”

　　陜西發改委人士坦言，預計“十四五”全省能源消費總量年均增長12.3%，萬元GDP能耗是“十三五”末期的1.15倍，如何平衡用能缺口是關鍵難題。“陜西作為煤油氣資源豐富的能源大省，目前處于追趕超越發展階段，短期內能源化工等產業仍是支柱。我們已出臺并嚴格落實多項措施，堅持汰劣扶優，為優質項目騰挪能耗指標空間。但因對能源資源的依賴性較大，目前面臨經濟增長需求受能源‘雙控’指標制約等問題。”

　　“既要確保‘雙控’任務達標，又要釋放經濟活力，還要兼顧地區之間公平，是能耗工作面臨的重大挑戰。”上述專家表示，推行“雙控”制度，初衷在于抑制不合理的能源需求，而不是不讓消費。“地方趕超發展的想法沒有錯，但更要結合資源稟賦、產業基礎、終端市場等條件，優化資源配置，絕不是有多少上多少項目。”

　　“指標設定本身就存在不合理之處”“要強化獎懲機制，否則，‘雙控’將大打折扣”

　　記者在調研中發現，除了地方的工作做得不到位，現行“雙控”制度自身也存在諸多問題。

　　上述專家表示，能源需求與經濟形勢緊密掛鉤，后者是制定“雙控”方案的主要參考。“分配‘十三五’能耗指標時，主要參考了各地‘十三五’規劃綱要。但在具體執行過程中，有的地區未必能按目標推進，有的地區卻實現了‘超標’發展。這樣一來,指標設定本身就存在不合理之處。”

　　據介紹，現行“簡單平衡、逐級分解、機械執行”的能源消費總量管理方式，也存在漏洞。以現代煤化工為例，部分項目能效已達世界先進水平，但因自身規模大、能耗總量高，因此難以通過節能審查。相比之下，一些單體規模小、技術水平一般的項目反而暢通無阻，明顯有違“雙控”提升能效的初衷。

　　另外，中國石油和化學工業聯合會煤化工專委會副秘書長王秀江表示，應對新建石化項目用作原料、材料的能耗進行單獨核算。“相比其他耗煤產業，煤化工存在原料用煤與燃料用煤之分，前者進入工藝系統、轉變為化工產品，相當于煤炭形態的轉變，并不是作為燃料直接燒掉。在同一項目中，原料煤和燃料煤比例約為3:1，但目前所有用煤全部作為一次能源消耗計入指標。”

　　據上述專家介紹，大型石化項目也存在類似情況。若能按照科學核減方式，將用作原料、材料的能源消費量區別對待，“十三五”納入“雙控”考核的能源消費總量可核減7760萬噸標準煤，約占全國增量控制目標的12%。

　　此外，長期缺乏強有力的監督機制也影響著“雙控”執行力度和效果。“有的地區定期通報完成情況，有的地區會約談問責，但也有的僅僅走過場、聊一聊，連信息都不公開。即便到了國家層面，目前也未采取嚴格有效的處罰措施，主要是在考核報告中予以通報。面對大型耗能項目，一邊是帶動稅收、就業的‘大肥肉’，一邊是能耗‘雙控’任務，不少地區一權衡就把后者給權衡掉了。”一位不愿具名的地方負責人提出，“因此，要強化獎懲機制，否則，‘雙控’的效果將大打折扣。”